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ECA, No. 576, octubre de 1996
El presupuesto de la nación para 1997
La concepción neoliberal del gobierno supone, asaz de
la adopción de un esquema económico
específico, la reducción del Estado de modo que
éste se ocupe de lo estrictamente indispensable para la
sociedad. Y, paradójicamente, una de las funciones
mínimas del Estado es la compensación social por los
efectos de las mismas medidas de ajuste estructural. En las
postrimerías del siglo parece claro, aún para los
mismos neoliberales, que el libre juego de las fuerzas del mercado
agudiza las contradicciones sociales.
En este orden de ideas resulta claro que el Estado
debería destinar crecientes asignaciones al desarrollo
social, no solamente para compensar los efectos negativos del
ajuste estructural -por ejemplo la reducción del empleo
público, el incremento de precios debido a la
introducción del IVA y el alza en las tarifas de los
servicios básicos- sino también para garantizar que
el proceso de apertura de la economía al mercado
internacional sea consistente con los objetivos del desarrollo
económico y social.
Los países que han logrado procesos exitosos de
apertura económica -como los del Sudeste asiático-
han pasado por un marcado proceso de inversión en el recurso
humano de forma que, al momento de proceder a la apertura
económica, la mano de obra se ha convertido en su mayor
ventaja comparativa, permitiéndoles captar inversiones en
industrias como la de los electrodomésticos, computadores,
automóviles, etc., que se caracterizan, entre otras cosas,
por ofrecer niveles salariales relativamente altos.
En El Salvador, por otro lado, se ha asumido que los
beneficios de la globalización sólo requieren
liberalizar la economía y abrir las fronteras al comercio y
a las inversiones internacionales. La inversión en el
capital humano -se supone- vendrá por añadidura.
Como prueba de esa concepción qué mejor que la
composición del Presupuesto General de la Nación para
1997. Al igual que los presupuestos anteriores, el de 1997 no
contempla ningún incremento en la inversión social,
aún a despecho de los objetivos declarados y reiterados por
el gobierno. El Plan de Desarrollo Social presentado por el
presidente Calderón en febrero de 1995, y el Plan de
Desarrollo 1994-1999 elaborado un año después,
coinciden en la necesidad de combatir la pobreza y en la promesa de
incrementar el gasto social. El mandatario incluso afirmó
que una de sus mayores pretensiones era lograr que, en 1999, el
gasto social representara el 50 por ciento del presupuesto social.
Sin embargo, el incremento en el gasto social del presupuesto
de 1997 respecto del correspondiente al año fiscal
precedente se reduce a un 3.3 por ciento. El porcentaje es
ínfimo si lo comparamos con el 26.1 por ciento que
representó el de 1996 respecto del de 1995. De cualquier
modo queda en evidencia que, pese a los constantes incrementos en
los ingresos fiscales y, por ende, en el presupuesto, el gasto
social permaneció estancado.
Aunque puede aceptarse la escasez de recursos para financiar
el presupuesto del Estado, tampoco podemos dejar de señalar
que la capacidad de asignar más fondos al área social
es cuestión de voluntad política. Sino, observemos
que durante esta década el gasto destinado a Defensa,
Seguridad Pública, Sistema Judicial y Obras Públicas
se ha incrementado significativamente. Si en la década
pasada la guerra civil mereció los mayores recursos del
presupuesto nacional, durante la presente la delincuencia
común y organizada reclaman la inversión más
fuerte. Aparte de tener implicaciones en la composición del
presupuesto, la necesidad de que el Estado dedique buena parte de
los fondos públicos para reprimir y mantener el orden social
denota la existencia de contradicciones estructurales que mantienen
a algunos sectores marginados del sistema.
En las siguientes líneas se busca cuantificar la
participación del gasto social en el presupuesto de la
nación para 1997, para contrastarlo con el margen
correspondiente a Obras Públicas, Defensa, Seguridad
Pública y administración de Justicia. Lo hacemos con
el objeto de demostrar que en la elaboración del presupuesto
no se tomó en cuenta la necesidad de incrementar la
prestación de servicios sociales básicos sino
más bien la de contrarrestar otros males sociales, como la
delincuencia, e implementar grandes programas de inversión
pública en infraestructura. Adicionalmente interesa
demostrar cómo la mayor parte del financiamiento de los
crecientes gastos en defensa y seguridad pública está
siendo obtenido de los sectores de menores ingresos que,
paradójicamente, necesitan de menor protección contra
la delincuencia que los sectores de renta más elevada.
El gasto social se compone de los presupuestos asignados para
los ministerios de Educación, Salud, Vivienda y Desarrollo
Urbano, y Trabajo y Previsión Social. La proyección
es que, para 1997, el gasto social alcance un 25.1 por ciento del
total del presupuesto, es decir, un 0.75 por ciento más que
en 1996, pero un 0.53 por ciento menos que del de 1995 (ver Cuadro
1). Es decir, aunque en relación con el presupuesto de 1996
el gasto social se incremente, su relación con el de 1995 es
de sensible decreMento. El cambio en la composición del
gasto social entre 1996 y 1997 se explica fundamentalmente por el
incremento de la participación del Ministerio de
Educación, que pasó a representar, de un 14.6 por
ciento en el presupuesto de 1996 a un 16 por ciento en 1997. Otra
cartera que aumentará su participación, aunque en
menor medida, es la de Trabajo, que pasa del 0.21 al 0.3 por
ciento entre los mismos años.
A contrapelo, la participación del ramo de Salud en el
anteproyecto de presupuesto experimenta una caída, al pasar
del 9.23 por ciento del total en 1996 a sólo un 8.6 por
ciento. Igual pasa con el ramo de Vivienda y Desarrollo Urbano, que
pasa del 0.3 al 0.21 por ciento, entre los mismos años.
La política de reducir los gastos en el área de
Salud para incrementar los de Educación podría ser
justificada como un intento de cualificar los recursos humanos; sin
embargo, es injustificable en un país donde, además
de los bajos niveles educativos, la mortalidad infantil es de 56
por mil nacidos vivos, donde el 47 por ciento de los menores de
cinco años padece algún grado de desnutrición,
donde únicamente el 42 por ciento de la población
tiene acceso al agua potable y el 58 por ciento a servicios de
letrinización, donde existe una marcada inaccesibilidad de
la población de escasos recursos a los servicios
públicos de salud y donde un 30 por ciento de los
niños de primer grado presenta retardo en la talla debido a
la desnutrición.
Por otra parte, en lo que toca al área de Vivienda no
resulta ocioso destacar el déficit habitacional de 650 mil
viviendas que afecta a cerca de la mitad de los hogares
salvadoreños, o que un 58 por ciento carece de suministro de
agua potable, o que un 42 por ciento no posee servicio de
letrinización, amén que los materiales predominantes
en las construcciones son precarios y de corta vida útil.
Este contexto social evidencia con claridad meridiana que
tanto Educación como Salud y Vivienda deben recibir
porcentajes cada vez mayores del presupuesto, no a la inversa.
Esta realidad, empero, no parece ser suficiente para
reorientar la asignación del gasto público hacia el
área social. En cambio los gastos en Seguridad
Pública, Defensa y administración de Justicia han
experimentado un marcado incremento. Entre 1995, año en que
alcanzaron su máxima participación del presupuesto,
y 1997, estos gastos pasarían del 20.78 a un 19.7 por ciento
del total, pero aún así se encuentran a niveles
demasiado elevados para una sociedad en proceso de
transición. Frente a datos como éste la
transición más parece ser hacia nuevas formas de
conflictividad social, como la delincuencia y la violencia.
Sin embargo, lo más asombroso del presupuesto de 1997
es el tratamiento que se dispensa al ramo de Obras Públicas.
El porcentaje asignado para este ramo experimentó un
incremento notable, pasando del 8.9 al 11.5 por ciento entre 1996
y 1997; es decir, el incremento de la participación de Obras
Públicas fue más del triple que el correspondiente al
área social. En efecto, el área social sólo
incremento su participación en 0.75 unidades porcentuales
mientras que Obras Públicas lo hizo en 2.6. Esta
priorización del gasto ha sido notable en los planes de
gobierno desde el momento en que se procedió a la
ejecución del Plan de Reconstrucción Nacional, en
1992. El plan contemplaba ejecutar el mayor gasto en el área
de reposición de infraestructura. Más recientemente,
las 10 medidas económicas emergentes anunciadas por el
presidente Calderón, en junio pasado, también
pusieron en evidencia que el plan de inversión social en
realidad consistía en un plan de inversión en
infraestructura.
Otros cambios notables en el presupuesto son la
exclusión de los fondos para lisiados y la reducción
del presupuesto para el desarrollo municipal en relación a
la asignación correspondiente a 1996. En el primer caso se
explica porque los fondos para lisiados son una erogación
más bien de carácter coyuntural; sin embargo, en lo
que respecta al desarrollo municipal la situación es muy
distinta, pues forma parte de los objetivos de mediano y largo
plazo del gobierno. Pareciera que, al igual que con el desarrollo
social, este propósito es sólo un ejercicio
retórico.
Por otra parte, resulta notable la mayor participación
de las unidades primarias de organización o instituciones de
Estado en el presupuesto. Estas pasaron a representar, del 68 por
ciento del total del presupuesto en 1996, al 69.9 por ciento para
1997. El incremento fue posible merced a la reducción en la
participación del servicio de la deuda pública, las
obligaciones generales y las transferencias varias.
Sin contar con las instituciones relacionadas con el
desarrollo social y las obras públicas, las que han
aumentado su participación de manera más notable son
la Presidencia de la República y el ramo de Justicia. Por
otro lado, el ramo de Agricultura y Ganadería y el de
Relaciones Exteriores sufrieron los mayores decrementos, como
reflejo del descuido en el que se encuentra tanto el sector
agropecuario como la planificación económica, pues el
ramo de Relaciones Exteriores absorbió el año pasado
al ramo de Planificación del Desarrollo Económico y
Social.
Además de las asignaciones reflejadas en el
presupuesto, este también contiene las proyecciones de las
autoridades de Hacienda en torno a las fuentes que
permitirán financiar el gasto público. Para 1997 las
proyecciones de ingreso fiscales muestran que, con todo y reforma
tributaria, el gobierno no estará en capacidad de financiar
de su propia cuenta el presupuesto general de la nación, por
lo que deberá endeudarse todavía más a nivel
externo. El hecho llama especialmente la atención pues uno
de los propósitos fundamentales del programa de gobierno es
aumentar el ahorro público, y a tal efecto se
implementó un programa de reforma impositiva que
incluyó la eliminación de los impuestos a las
exportaciones, al patrimonio, la desgravación arancelaria,
la introducción y posterior elevación del impuesto al
valor agregado (IVA), etc.
Como resultado de la creación de esta nueva estructura,
el IVA ha pasado a desempeñar un papel protagónico
como fuente de generación de ingresos tributarios al grado
que, para 1997, el gobierno proyecta obtener de él un 52.9
por ciento del total de ingresos tributarios, frente al 47.1 por
ciento que reportaba en sus inicios. El impuesto sobre la renta
también incrementó su participación, de 21.4
a 27.9 por ciento (ver Cuadro 2).
La mayor participación del IVA en el total del
presupuesto implica que los impuestos son recaudados
fundamentalmente de los bolsillos de los consumidores, mientras que
los sectores empresariales se limitan a trasladar los impuestos.
Luego, las principales fuentes de ingresos tributarios están
basadas en impuestos que colocan la mayor carga tributaria sobre
los sectores de menores ingresos.
Por otra parte es importante destacar la importante
participación del servicio de la deuda externa, aunque no a
los mismo niveles de principios de la década. Si en 1992 el
servicio de la deuda representó un 28.96 por ciento, para
1997 representará un 17.9 por ciento. El porcentaje, empero,
resulta notable considerando las ingentes necesidades sociales del
país y el constante incremento de la deuda pública
observado durante los últimos años.
Cuadro 1
Gasto social y gasto en defensa, seguridad y justicia
_________________________________________________________________
Porcentajes del
total del presupuesto 1995 1996 1997
_________________________________________________________________
Educación 14.81 14.60
16.0
Salud 10.25 9.23 8.60
Vivienda 0.36 0.31 0.20
Trabajo y Previsión Social 0.21 0.21 0.30
----------------------------------------------------------------
Desarrollo social 25.63 24.35 25.1
Seguridad Pública 9.09 9.10 8.90
Defensa Nacional 7.37 6.00 5.80
Organo judicial 4.32 5.00 5.00
-----------------------------------------------------------------
Defensa, seguridad y justicia 20.78 20.1 19.70
Fuente: Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación y
revistas del Banco Central de Reserva.
Cuadro 2
Ingresos tributarios
Porcentajes del total 1993 1997
-----------------------------------------------------------------
Impuesto sobre la renta 21.4 27.9
IVA 47.1 52.9
Importaciones 16.1 10.8
Exportaciones 0.1 ---
Consumo 9.5 7.1
Otros 5.8 1.3
-----------------------------------------------------------------
Fuente: Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación y
revistas del Banco Central de Reserva.
Para 1997 se proyecta un incremento mucho menor en el
presupuesto general de la nación, pero ello no ha impedido
que se incrementen los presupuestos de instancias que no tienen que
ver con el área social, como la Presidencia y Obras
Públicas, ni que se mantengan prácticamente
inalterados los presupuestos de ramas como la Seguridad
Pública y la Defensa Nacional. El incremento en el ramo de
Obras Públicas refuerza la tendencia observada
últimamente en el gobierno de clasificar como "plan de
inversión social" el desarrollo de obras de infraestructura.
Aunque se cuenta con datos que demuestran las precarias
condiciones de educación, salud y vivienda prevalecientes en
el país y además se conocen posturas gubernamentales
que proponen incrementar el gasto social, lo cierto es que en la
formulación del presupuesto se continúa postergando
la intensificación de la inversión social. La
tendencia a estancar o inclusive disminuir los presupuestos de las
ramas del área social es una muestra clara de ello, y la
formulación del presupuesto de 1997 no ha sido la
excepción, con el agravante de que se mantienen elevados
presupuestos para Defensa y Seguridad Pública y se elevan en
mucho mayor cuantía los gastos en Obras Públicas. De
esta forma se cierra un círculo vicioso. Mientras no se
satisfagan las necesidades sociales el gobierno continuará
viéndose en la necesidad de dedicar crecientes montos del
presupuesto para Defensa y Seguridad, en detrimento de las
asignaciones para el gasto social.
Las fuentes de financiamiento del presupuesto muestran que,
aún y cuando sólo se registren leves incrementos del
mismo, los ingresos tributarios no son suficientes para financiarlo
totalmente. Este hecho llama la atención sobre la eficacia
de la reforma tributaria, que ha colocado mayor carga sobre
sectores de medianos y bajos ingresos.
En resumen, el presupuesto de 1997 es una muestra más
de que el discurso gubernamental en materia social se encuentra
alejado de la práctica y que su formulación refleja
que las mayores prioridades son el mantenimiento del orden social
y la construcción -o reconstrucción- de
infraestructura. Mientras no se revierta esta priorización
el país seguirá presentando bajos niveles de
desarrollo humano y continuará siendo un escenario propicio
para la proliferación de la violencia.
Luis E. Romano